党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下文简称《决定》）强调，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。
我院杨良松副教授在参加《四川财政与会计》“财税沙龙”栏目时，就“增加地方自主财力”问题展开理论探讨，下文是主要观点。
主持人：二十届三中全会胜利召开，会议通过的《决定》共提出300多项重要改革举措，都是涉及体制、机制、制度层面的内容。其中深化财税体制改革是进一步全面深化改革，以改革推进中国式现代化的重要内容。《决定》提出增加地方自主财力，拓展地方税源。请简要分析“增加地方自主财力”这一改革命题的时代背景和重要意义。
杨良松：增加地方自主财力对于推动地方发展，建设现代财政制度具有重要意义。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。关注地方自主财力具有重要现实意义。
地方财政在全国财政中占有重要地位。2023年地方一般公共预算收入和支出分别为99566亿元和236354亿元，占全国收支之比分别为54%和86%，地方财政在财政支出中的角色尤为吃重。中央财政支出主要聚焦国防、债务付息、外交、科学研究和高等教育等领域，其他的教育、医疗卫生、社会保障和就业、城乡社区建设、农林水等领域主要由地方财政负责。政府性基金预算方面，近年来收入规模有所缩减，从2021年最高位的98024亿元降至2023年的70705亿元，但地方占比始终在95%左右，主要在于地方财政负责的国有土地使用权出让收入是基金预算收入的主体。基金预算支出由于有专项债券的影响，规模相对更高，地方财政占比也始终在95%左右。社会保险基金预算收支也主要是地方财政负责，只有国有资本经营预算地方占比稍低，但其规模远不及其他三本预算。地方财政非常重要，而财力是地方财政履行职能的物质基础。近年来由于宏观经济环境不确定性增强，地方财政收支矛盾突出。通过增加地方自主财力，有助于推动地方财政更好的良性运转。
主持人：“增加地方自主财力”的表述不同于“增加地方财力”，如何理解“自主财力”，税、费、债、资产、转移支付是地方政府的收入形式，增加地方自主财力的途径有哪些。
杨良松：增加地方自主财力的核心在于自主。自主权可体现在收入筹集过程，也可体现在财力的使用过程。从目前体制安排来看，由于地方财政收入都是国家税务局负责征收，制度设计对于收入筹集方面的自主权强调较少，主要关注的是使用过程中自主权。
地方财力多种多样，以地方一般公共预算为例，财力不仅包含地方本级收入，还包含上级补助收入，还有从政府性基金预算等预算调入的资金，以及新增债务资金。增加地方自主财力的主要途径也就需要从上述组成部分来展开。
一方面，增加地方自主财力需要努力增加地方税收收入和非税收入。地方一般公共预算收入包括其中的税收收入和非税收入通常可视作地方自主财力，地方在使用上具有较强的自由裁量权。要努力壮大产业发展，培植税基，增加地方税收收入。还要努力增加资源资产收入，盘活存量资源。此外，地方财政调入资金方面的自主权也相对较大。调入资金主要是从政府性基金预算中调入，而政府性基金预算财力也可以直接助推地方项目建设。地方政府性基金预算财力主要来自于土地出让收入，要统筹土地资源配置，推进土地等自然资源资产储备工作，盘活闲置低效土地，增加土地出让收入。
另一方面，也要优化转移支付结构，增加地方可用财力。近年来地方财政尤其是中西部地区基层财政对转移支付等上级补助收入的依赖度增强，不少地区转移支付远超地方财政收入规模，优化转移支付结构成为增加地方财力的一大重点。转移支付中的均衡性转移支付等一般性转移支付由于按照因素法分配，可预测性较强，在使用上不限制地方政府使用方向，也是地方财政重要的自主财力。而专项转移支付则限制较多，影响地方自主使用。《决定》提出要“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度”，正是出于这一考虑。
主持人：总体上看，增加地方自主财力，一方面在于调整中央和地方收入分配关系，提高地方收入划分占比；另一方面在于既有收入在中央与地方收入分配关系相对稳定下，开辟地方自主新财源。请从调整收入划分关系、开辟地方新财源两个方面，简单谈一谈如何增加地方自主财力。
杨良松：增加地方自主财力既需要做大蛋糕，也需要分好蛋糕，一方面在于开辟地方新财源，另一方面要在给定的财源中，给予地方政府更大的分成比率。《决定》要求“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”，某种程度上就是如此。消费税目前属于中央税，地方没有分成。将其稳步下划地方，对于增加地方财力有直接影响。此外，《决定》还要求“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”，也是增加地方税收自主权和自主财力的具体举措。
在其他的一些收入科目中也可以考虑增加地方分成比率。此外，在我国多级政府多级财政的制度安排下，收入分成不仅涉及中央与地方的划分，还涉及省以下的省级、地级与县级收入分成。目前省以下收入分成体制多种多样，也有必要加以规范。
主持人：当前出现的地方政府特别是县级政府财政困难，有国内国际经济形势变化、有效需求不足、经济处于恢复期的原因，有政府间财政关系的原因，也有长期以来地方政府支出扩张累积的原因等。地方财政困难特别是县级地方政府财政困难的破解，除经济增长因素外，在于增强县级地方财力，也在于规范县级政府事权和支出行为，请谈一谈对后两者的看法。
杨良松：地方自主财力不仅取决于收入总量，也取决于支出总量和支出结构。近年来部分地区地方政府的支出中，可用财力空间严重不足，主要原因不在于收入不足，而是来自于财政支出尤其是刚性支出的大幅扩张，在此背景下，规范县级政府事权与支出行为也具有重要意义。在目前政府间财政体制之下，基层政府的财权与事权在一定程度上存在不匹配。地方政府尤其是县级基层政府承担了较多财政支出事权与支出责任，而地方财力尤其是地方收入不足以覆盖其支出规模，地方财政通常存在一定收支缺口。且部分地区存在财力上收，事权下移的行为，进一步加剧了基层财政的困难。上级财政通过转移支付来支持地方政府，弥补地方财政收支缺口，近年来通过省直管县财政体制改革，政府间财政支出事权与支出责任改革，增加财政直达资金等措施，在一定程度上已经缓解了体制因素对县级财力不足的影响。
县级财力不足的另一层因素在于部分县级财政运行中存在的不规范因素。当前部分地区市县基层的收支矛盾和二十年前的县乡财政困难有所不同。二十年前即上世纪末本世纪初的县乡财政困难的核心是分税制改革之后，部分地方政府财力主要依赖农业相关税费，上级转移支付相对较少，保工资保运转压力较大，债务负担相对较少也较轻。今日的县级财政由于得到中央和省级财政转移支付大力支持，其“三保”都得到了充分保障。问题在于，部分地方在过去一段时间主动负债，政府债务负担和隐性债务负担突出，保障债务还本付息尤其是付息，防止债务违约成了重要任务，其优先序列可能还在“三保”之前，挤压了地方财政空间。此外，一些地方政府的投资冲动与福利冲动较强，形成了较大的财政负担。某些地方和单位的领导干部政绩观存在偏差，纪律观念不严，习惯于高投资高增长模式，不顾财政状况而一味追求在GDP和投资等指标上争比进位，希望能够在短期内做出显著政绩。某些地方则习惯于财政收入高速增长时期的高福利待遇，也对地方财政造成巨大压力。基于上述分析，增加地方财力不仅要做大收入，还要建章立制，规范事权和支出行为，才能增加地方可用的自主财力，实现地方财政良性运转。
备注：本期“财税沙龙”栏目主持人为西南财经大学李建军教授
