党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下文简称《决定》）强调，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。

我院教师赵煦风博士在参加《四川财政与会计》“财税沙龙”栏目时，就“增加地方自主财力”问题展开理论探讨，下文是主要观点。

主持人：二十届三中全会胜利召开，会议通过的《决定》共提出300多项重要改革举措，都是涉及体制、机制、制度层面的内容。其中深化财税体制改革是进一步全面深化改革，以改革推进中国式现代化的重要内容。《决定》提出增加地方自主财力，拓展地方税源。请简要分析“增加地方自主财力”这一改革命题的时代背景和重要意义。

赵煦风：党的二十届三中全会提出“增加地方自主财力”的要求，具有重要政策价值和历史意义，对于今后央地财政关系、财税体制改革有着至关重要的影响。改革开放以来我国地方财力经历了几次大的调整，包括1994年的分税制改革、2001年所得税分享改革、2016年的营业税改增值税等，每一次调整都涉及到中央与地方财力格局的演变。这一表述也与我国近年来财税体制改革的总体思路一脉相承，如国发〔2019〕21号文就明确提出“适时调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源”，财政部前部长刘昆也指出应“健全地方税体系，加快培育地方税源”。本次的表述正是对上述改革思路的具象化和丰富。

但仍应认识到，这一改革命题是对既有改革思路与表述的突破。在以往的文件和学术研究中，一般将地方可用财力分为地方自有财力与转移支付资金部分，不称呼为“自主财力”；而对于地方自有财力，过去的文件普遍强调“统筹使用”、“资金下沉”，而并未在地方财力应有规模上有明确判断和定调。因此本次全会提出的“增加地方自主财力”的提法，不但赋予了地方财力以新的内涵，同时也对新一轮财税体制改革和财力格局分配提出了明确的方向。过去我国对财力划分基本以“权责清晰、财力协调、区域均衡”为目标，在整体上保持现有财力格局总体稳定；“增加地方自主财力”的表述则从整体财力格局上给出了高瞻远瞩的改革目标，这无疑会进一步健全我国财税体制，并在很大程度上调动中央与地方政府的两个积极性。

主持人：“增加地方自主财力”的表述不同于“增加地方财力”，如何理解“自主财力”，税、费、债、资产、转移支付是地方政府的收入形式，增加地方自主财力的途径有哪些。

赵煦风：如前所述，过去文件与研究一般将地方可用财力划分为“自有财力”与转移支付，本次“自主财力”的提法，应当是对“自有财力”的进一步明确和升华。“自主”二字强调了这一部分财力的收入性质，即地方政府在收入来源上能够发挥主观能动性。例如税收中，个人所得税、企业所得税、增值税等参与央地分享税收中留成在地方的部分，以及地方税源和地方非税收入，是地方能够有效培育和切实获得的收入，是典型的“自主财力”。而地方政府的一般债、专项债、转移支付资金等，在分配上受到上级政府和法律的限制和影响，其自主性不如上述的自有税费收入，不应视作“自主财力”的范畴。需要指出的是，自主财力并不意味着地方政府在支出上具有完全的自主权。自主财力在支出过程中仍然应当与转移支付等资金统筹使用，确保地方支出责任的落实，尤其应优先保障“三保”支出。考虑到《预算法》对地方债务的限制，以及土地财政近年来占比的下降，地方自主财力主要的提升渠道还是应当来自于税费制度的改革和新税源的培育，即一方面来自于财税体系制度性的调整与改革，另一方面来自于经济层面的增收开源政策。

主持人：总体上看，增加地方自主财力，一方面在于调整中央和地方收入分配关系，提高地方收入划分占比；另一方面在于既有收入在中央与地方收入分配关系相对稳定下，开辟地方自主新财源。请从调整收入划分关系、开辟地方新财源两个方面，简单谈一谈如何增加地方自主财力。

赵煦风：从收入关系划分调整的视角看，涉及到央地划分和省以下的收入划分。央地划分格局涉及面广、规模极大，很难在短时间内有大幅调整和变动。短期内可以积极关注两点，一是推进省以下财税体制改革，二是试点消费税改革。目前收入划分的核心是保障地方财力与支出责任相匹配，同时通过增加自主财力，激励地方政府发展积极性。无论是支出责任还是发展责任，主要承担者均是省以下的基层政府，尤其是县区级政府。从释放基层政府财政活力、保障基本公共服务的提供的角度看，在省以下财税体制改革中应着重提升基层政府自主财力。但这一过程中需注意两个问题，一是改革必须基于省内经济发展水平的差异性和分布状况，省级政府需要保留一定水平的财力用于统筹调节、分担财政风险和推进地区间均等化；二是必须建立监督措施，确保自主财力成为“可用财力”，而非为税收洼地制造更大空间，造成税收流失。对于第二点，政策文件从2019年来一直在倡导消费地征税环节后移，部分学者建议在此基础上将消费税变为央地共享税种。上述举措应具体考察被征税商品的征管成本，并充分关注可能产生的对统一大市场建设的影响，可探讨对部分商品开展逐一试点。

从开辟新税源角度看，以房产税、财产税为代表的存量税源是未来长期较为理想的地方税种，但受到宏观形势影响，短期内难以开征。因此，针对新兴业态如数字税收的征收将是可行的方向之一；一方面需要探讨如何在现有的税制框架下应对数字经济带来的税源流失、征管困难和税收地区间分享问题，研究和推动适应数字经济的消费地分享原则；二是尝试探讨界定数字经济与数据价值，对数字税的建立做有益尝试。

主持人：当前出现的地方政府特别是县级政府财政困难，有国内国际经济形势变化、有效需求不足、经济处于恢复期的原因，有政府间财政关系的原因，也有长期以来地方政府支出扩张累积的原因等。地方财政困难特别是县级地方政府财政困难的破解，除经济增长因素外，在于增强县级地方财力，也在于规范县级政府事权和支出行为，请谈一谈对后两者的看法。

赵煦风：县级财力一方面依赖于税收分享制度的调整，另一方面也需要对支出行为进行更深入地管理和监督。前者需要考虑四个方面的举措，一是深化省以下税收分享体制的改革，根据支出责任和经济发展的地区间分布优化不同税种的分享比例。二是对转移支付分配规则进行合理调整，尤其是转移支付需要做到“授人以渔”，而非产生粘蝇纸效应、不断推高地方对转移支付的依赖，这需要探索财力性转移支付的绩效考核制度设计，并配合转移支付分配规则的优化。三是优化财政资金下达机制和预算管理，对存量增量资金都要尽量提早下达，对财政资金的进度考核避免一刀切，要视上级资金下达时间、地方结转平滑财政收支需要等合理确定考核要求。四是新税源地发掘与培育，同时也需要规范地方营商环境，在宏观经济冲击下更需要稳定市场与企业信心，进行预期管理，平衡短期税收与长期税源培育的关系。

另一方面，对于县级政府事权，应通过支出责任与事权划分，进一步明确和厘清涉及多层级政府领域的支出责任关系，避免过多的项目资金配套要求，对一些竞争性项目申报，要对申报项目的地方支出需求和地方财力配套压力进行充分的考虑，做好条块之间的沟通协调。同时，对于县级政府财政支出，应规范其使用方向，清理和监督地方政府对企业税收优惠政策，避免税收“逐底竞争”造成的税收流失与收入虚高问题。